Подробный обзор вебинара «Государственный контроль 248-ФЗ»

Содержание:

1. Контрольно-надзорные органы
2. Сферы контроля (надзора) КНО
3. Новшество 248-ФЗ
4. Категории рисков причинения вреда (ущерба)
5. Индикаторы риска нарушения обязательных требований
6. Профилактика рисков
7. Меры стимулирования добросовестности
8. Что такое самообследование?
9. Инструменты самообследования
10. Условия освобождения контролируемого лица от плановых контрольных мероприятий
11. Комплаенс — инструмент снижения уровня риска

Под государственным контролем (надзором) понимается деятельность органов государственного контроля (надзора), направленная на предупреждение и пресечение причинения вреда путем профилактики рисков, оценки соблюдения обязательных требований и выявления их нарушений (ФЗ-248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).

Одним из главных условий повышения инвестиционной привлекательности России является снижение административного давления на бизнес, связанного с реализацией контрольно-надзорных функций государства. Приоритетом проводимой в этом направлении работы является защита охраняемых законом ценностей, а также обеспечение баланса интересов контролирующих органов и субъектов предпринимательства.

Федеральный закон закрепляет новые инструменты контроля (надзора). В их числе:

• широкий перечень мероприятий по контролю, включающий, помимо традиционной проверки, инспекционные визиты, контрольную закупку, дистанционный мониторинг;
• применение риск-ориентированного подхода;
• новая система оценки результативности и эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, главным критерием которой является снижение ущерба охраняемым законом ценностям;
• широкое использование IT-технологий.

Кроме этого, Федеральным законом:

• изменен и уточнен порядок привлечения к проведению экспертиз экспертов и экспертных организаций;
• предусмотрена возможность учета в ходе осуществления дистанционного мониторинга сведений о результатах оценки (сертификации) организации в части ее соответствия требованиям закона в контролируемой сфере, проведенной соответствующими аккредитованными сторонними (в том числе экспертными) организациями;
• установлена ориентация на профилактику, а не на наказание.

Контрольно-надзорные органы

Контрольными (надзорными) органами являются наделенные полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля соответственно, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, государственные корпорации, публично-правовые компании.

В России существует более 50 контрольно-надзорных органов. Среди них:

1. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России);
2. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России);
3. Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России);
4. Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России);
5. Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России);
6. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России);
7. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России);
8. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России);
9. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России);
10. Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России);
11. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России);
12. Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России);
13. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России);
14. Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России);
15. Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России);
16. Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (Минобрнауки России);
17. Министерство просвещения Российской Федерации (Минпросвещения России);
18. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);
19. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
20. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор);
21. Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и др.

Государственный контроль (надзор) по времени его осуществления бывает:

• предварительный, текущий и последующий контроль;
• по методам осуществления контрольных проверок выделяют:
• контроль по документам,
• отчетам,
• по отдельным жалобам и запросам;
• непосредственный контроль в виде
• плановых и внеплановых контрольных проверок,
• сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок.

Сферы контроля (надзора) КНО

1. Контроль за деятельностью в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
2. Контроль за деятельностью в сфере миграции;
3. Контроль за деятельностью в сфере противодействия терроризму;
4. Контроль в сфере осуществления мероприятий гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах;
5. Контроль за исполнением мероприятий в сфере исполнительного производства;
6. Санитарно-эпидемиологический контроль и надзор (в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда);
7. Контроль в области сферы объектов культурного наследия авторских/смежных прав;
8. Контроль в области промышленности и торговли;
9. Контроль за соблюдением требований технических регламентов;
10. Контроль в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства;
11. Контроль в области транспорта;
12. Контроль в области налогообложения;
13. Контроль за информационными технологиями и средствами массовой коммуникаций;
14. Контроль за сферой выездного туризма;
15. Контроль за деятельностью аккредитованных лиц;
16. Контроль в области интеллектуальной собственности;
17. Контроль в сфере образования и науки;
18. Контроль в антимонопольной области;
19. Контроль в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
20. Контроль в области экологического, технологического и атомного надзора;
21. Контроль и надзор в области таможенного дела;
22. Контроль (надзор) за соблюдением лицензионных требований и т.д.

Данный перечень сфер не является исчерпывающим.

Новшество 248-ФЗ

Данный Федеральный закон включает широкий набор средств и механизмов проведения профилактической работы:

• разграничение полномочий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
• стимулирование добросовестности контролируемых лиц;
• профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемых законом ценностям;
• возможность объявления предостережения при наличии сведений о готовящихся нарушениях, о признаках возможных нарушений либо о непосредственных нарушениях обязательных требований;
• детальная процедура проведения КНМ, направленных на оценку соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований, а также исполнение предписаний и иных решений КНО (должностных лиц) по результатам такой оценки;
• предполагает отказ от использования проверок как основного инструмента контроля, перенос акцентов на иные контрольно-надзорные мероприятия;
• широкий перечень новых КНМ помимо выездной и документарной проверки, к которым отнесены выездное обследование, контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейд;
• определяет основные понятия и порядок правового регулирования систем управления рисками, а также результаты их реализации;
• детальное регулирование процедуры государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
• вводится понятие контрольно-надзорного производства исчерпывающий перечень оснований и поводов открытия контрольно-надзорного производства;
• установлены права граждан и организаций, их представителей при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
• урегулирован порядок возмещения вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
• предусмотрены меры, направленные на реализацию гражданами и организациями права на досудебное обжалование действий (бездействия) и решений должностных лиц КНО при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
• запрет на установление ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности;
• новшеством являются положения об использовании информационных технологий при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Положения закона 248-ФЗ на практике имеют ряд преимуществ:

• снижают объем документооборота надзорных органов;
• оптимизируют имеющиеся ресурсы, концентрируя их на наиболее проблемных участках, соотнося поводы для проведения надзорных мероприятий с их видом;
• увеличивают оперативность обмена информацией;
• повышают эффективность и оперативность работы контрольно-надзорных органов;
• создают дополнительные инструменты для оценки соблюдения обязательных требований;
• способствуют повышению законности, прозрачности и эффективности надзорной деятельности, снижению количества споров при осуществлении контроля;
• стимулируют добросовестное поведение контролируемых лиц.

Категории рисков причинения вреда (ущерба)

Частота проведения плановых проверок контрольным органом устанавливается только для тех контролируемых лиц, в отношении которых определена категория «чрезвычайно высокий риск» (частота составляет не менее 1 раза, но не более 2 контрольных мероприятий в год). При этом, если в отношении контролируемого лица установлена категория «низкий риск», плановые мероприятия не проводятся.

Категории риска	Классы (категории) опасности	Особенности проведения плановых проверок
		для федерального государственного контроля (надзора)	для регионального государственного контроля (надзора)
Чрезвычайно высокий риск	1 класс	плановая проверка проводится 1 раз в период, установленный Положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или Положением о лицензировании конкретного вида деятельности	плановая проверка проводится 1 раз в год
Высокий риск	2 класс		плановая проверка проводится 1 раз в 2 года
Значительный риск	3 класс		плановая проверка проводится 1 раз в 3 года
Средний риск	4 класс	плановая проверка проводится не чаще 1 раза в период, установленный Положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности	плановая проверка проводится не чаще 1 раза в 4 года и не реже 1 раза в 5 лет
Умеренный риск	5 класс		плановая проверка проводится не чаще 1 раза в 6 лет и не реже 1 раза в 8 лет
Низкий риск	6 класс	плановые проверки не проводятся	плановые проверки не проводятся

Обязательность применения комплаенс-процедур должна основываться на риск-ориентированном подходе как особом методе организации и осуществления внутреннего контроля, при котором выбор интенсивности проведения мероприятий по контролю и профилактике нарушений обусловливается отнесением деятельности субъекта к определенной категории риска с учетом тяжести потенциальных негативных последствий и вероятности несоблюдения соответствующих требований.

Подтверждением этому служит (пока декларируемое по причине отсутствия подзаконных нормативных правовых актов) применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) за соблюдением антимонопольного законодательства в соответствии со ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и п.п. 29-33 Перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода (утв. Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ»). В основе декларируемой модели здесь лежит оценка потенциальных рисков, пропорционально влияющая на интенсивность антимонопольного контроля.

Индикаторы риска нарушения обязательных требований

Индикатор риска нарушения обязательных требований — соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются контрольным (надзорным) органом в целях оценки риска причинения вреда (ущерба) при принятии решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия (п. 9, 10 ст. 23 ФЗ-248). Они включают в себя не только формальное нарушение обязательных требований контролируемым лицом, но и отклонение от параметров нормы, которое с высокой степенью вероятности свидетельствует о наличии таких нарушений и риска причинения вреда охраняемым законом ценностям. Например, основанием для повышения индикатора риска будет являться не только выплата заработной платы ниже минимального размера заработной платы, установленного в регионе, но и выплата минимальной заработной платы специалистам, стоимость которых выше на рынке труда.

Основываясь на данных индикаторах и критериях, контрольный орган принимает решение о повышении или снижении категории риска. Контролируемое лицо вправе подавать заявление об изменении категории риска.

Профилактика рисков

Одними из мероприятий по профилактике рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям является стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований (комплаенс) всеми контролируемыми лицами и профилактические мероприятия, предусмотренные программой профилактики рисков причинения вреда, обязательные для проведения контрольным (надзорным) органом, к которым относятся в том числе:

• меры стимулирования добросовестности (ст. 48 ФЗ-248),
• самообследование (комплаенс-анализ) (ст. 51 ФЗ-248).

Если по результатам проведения профилактических мероприятий устанавливается, что объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или такой вред (ущерб) причинен, инспектор незамедлительно направляет информацию об этом руководителю КНО или иному должностному лицу КНО, уполномоченному в соответствии с положением о виде контроля на принятие решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий для принятия решения о проведении КНМ.

Меры стимулирования добросовестности

В целях мотивации контролируемых лиц к соблюдению обязательных требований контрольные органы проводят мероприятия, направленные на нематериальное поощрение добросовестных контролируемых лиц (меры стимулирования добросовестности).

При оценке добросовестности поведения контролируемых лиц могут учитываться сведения о проведении профилактических мероприятий этими лицами в отношении своей деятельности. Порядок оценки добросовестности контролируемых лиц, в том числе виды мер стимулирования добросовестности, устанавливается положением о виде контроля. Соответствие контролируемого лица критериям добросовестности оценивается за период от 1 года до 3 лет в зависимости от категории риска.

Информация о применяемых КНО мерах стимулирования добросовестности контролируемых лиц, порядок и условия применения соответствующих мер, в том числе методики и критерии оценки добросовестности контролируемых лиц, размещаются на официальном сайте контрольного (надзорного) органа.

Внедрение комплаенс позволит увязать в единую систему требования всех положений КНО по каждому виду контроля.

Что такое самообследование?

В целях добровольного определения контролируемыми лицами уровня соблюдения ими обязательных требований положением о виде контроля может предусматриваться самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований (самообследование).

Самообследование осуществляется на основании методических рекомендаций контрольного органа, размещенных на его официальном сайте в сети интернет, в автоматизированном режиме с использованием одного из способов, указанных на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети интернет, и может касаться как контролируемого лица в целом, так и его обособленных подразделений, иных объектов.

Контролируемые лица, получившие высокую оценку соблюдения ими обязательных требований, по итогам самообследования вправе принять декларацию соблюдения обязательных требований. Положением о виде контроля устанавливается срок, по истечении которого контролируемое лицо может вновь принять декларацию соблюдения обязательных требований по результатам самообследования.

В случае, если при проведении внепланового контрольного мероприятия выявлены нарушения обязательных требований, факты представления контролируемым лицом недостоверных сведений при самообследовании, декларация соблюдения обязательных требований аннулируется решением, принимаемым по результатам контрольного мероприятия.

Инструменты самообследования

Карта рисков

Одним из инструментов самообследования (результатом комплаенс-анализа) является карта рисков контролируемого лица. Карта рисков — это визуальный документ, в котором можно отразить направления проверок, требования, текущее состояние дел. Комплаенс-программа позволит определить сроки приведения дел в соответствие, прописать риски и индикаторы, отражающие уровень вероятности срабатывания каждого из рисков, провести оценку последствий и определить способы сокращения их влияния.

Важно выявлять риски заранее, чтобы не дать им вырасти до критических или катастрофических. Вовремя принятые в работу риски минимизируют вероятность санкций при проверке контрольно-надзорными органами.

Проверочные листы

В целях снижения рисков причинения вреда (ущерба) на объектах контроля и оптимизации проведения контрольных мероприятий контрольные органы формируют и утверждают проверочные листы (списки контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований) (ст. 53 ФЗ-248).

Проверочные листы не могут возлагать на контролируемое лицо обязанность по соблюдению обязательных требований, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. Требования к разработке, содержанию, общественному обсуждению проектов проверочных листов, утверждению, применению, актуализации проверочных листов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Условия освобождения контролируемого лица от плановых контрольных мероприятий

Организация может быть освобождена от проведения плановых проверок при заключении договора страхования рисков причинения вреда (ущерба). Похожее правило предлагается применять и к членам саморегулируемых организаций, в отношении которых саморегулируемая организация проводит контроль (п. 1 ст. 55 Закона № 248-ФЗ). Предусмотрен также такой способ освобождения от проверок, как признание результатов независимой оценки соблюдения обязательных требований.

Законом может быть установлен порядок, при котором организация проходит оценку соблюдения требований закона в независимой аккредитованной организации, а контролирующий орган принимает результаты такой оценки и не проводит дополнительные проверки в случае успешных результатов процедуры оценки (ст. 54 Закона № 248-ФЗ).

Экспертной организацией может выступать не заинтересованное в результатах контрольного мероприятия, контрольного действия юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаемые контрольными органами к осуществлению экспертизы. Экспертная организация самостоятельно определяет из числа своих работников лиц, которые будут выступать в качестве экспертов (ст. 33 Закона 248-ФЗ).

Комплаенс — инструмент снижения уровня риска

Со вступлением в силу положений ФЗ № 248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ», законодатель предлагает переход от плановых контрольных мероприятий, имеющих низкую эффективность, к превентивному мониторингу и стимулированию добросовестного поведения и самостоятельной оценке участниками гражданских правоотношений своей деятельности и риска нарушения требований закона.

Внедрение системы комплаенс является надлежащим исполнением требований 248-ФЗ.